上级业务部门违反规定干预下级部门的机构编制事项，俗称“条条干预”。这种行为是部门本位主义的表现形式之一，它往往以部门权力扩张和利益最大化为出发点和落脚点，通过行政或经济等手段对下级部门的职能、机构、编制和人员提出具体要求和规定。在实际工作中，“条条干预”表现为上级业务部门以政策性文件、领导讲话、项目资金审批、业务规划和意见、责任目标考核、创优、评比表彰、达标验收、职能调整等方式对下级部门的机构编制事项进行直接或间接干预。
“条条干预”的危害性主要表现为：（1）破坏了机构编制管理秩序，影响了机构编制管理的权威性、严肃性和法律效力，干扰了机构编制这一执政资源的合理配置。（2）从总体上破坏政府权力架构和部门职能配置，容易造成政府权力结构失衡、职能交叉和运行不畅。（3）助长政府机构和人员的无序膨胀态势，使之难以维持合理的规模，加重纳税人的负担，增加社会发展的经济成本。（4）增加政府运行的管理成本和政治成本，加大政府内部管理和外部行政行为的协调难度，降低政府运行的效率，进而损害政府的执政能力。（5）部门利益会更加凸显，不利于政府从总体上对机构、编制进行宏观调控和微观管理，容易陷入各自为政的割据式管理状态。
“条条干预”行为的构成要件是：（1）主体。从《地方条例》、《通知》和《暂行规定》的条文来看，“条条干预”的主体分为两种情况：一是县级以上各级政府行政机构、事业单位。《地方条例》第七条规定：“县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构”。《暂行规定》第十八条规定：“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中”，“违反规定干预下级职能配置、机构设置或者编制、职数配备的”，“由同级或上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理”。二是地方各级党委、人大、政协、群团工作部门及所属事业单位。《通知》明确规定，“除专项机构编制法律法规外，各地区各部门拟订法规或法律草案不得就机构编制事项作出具体规定；在制定规范性文件和起草领导同志讲话时，涉及机构编制事项的，必须征求机构编制部门意见”。
（2）客体。“条条干预”的客体是指受法律法规保护、被“条条干预”这一违法行为所侵犯的社会关系，即上级党政机关、群众团体、事业单位等不得干预下级机构设置和编制管理的权利义务关系。
（3）主观方面。“条条干预”的主观方面是指“条条干预”的主体具有违法的故意或过失。“条条干预”的故意是指上述主体明知对下级的机构设置和编制管理进行干预是违法的，但仍欲进行干预或不中止干预行为的心理状态。“条条干预”的过失是指上述主体不知道自己干预下级机构设置和编制管理的行为违法的心理状态。
（4）客观方面。“条条干预”的客观方面是指上述主体客观上采取了干预的具体行为，并造成了一定的后果。后果可能是导致下级党政机关、群众团体、事业单位等超编、超领导职数、设立不合法规政策规定的机构等后果。
【相关法律法规和政策】
1.《地方条例》第七条规定，“县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构”。
2.《地方条例》第二十六条规定，“有下列行为之一的，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分”。其中，所列行为的第（六）项就是“违反规定干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作的”。
3.《暂行规定》第十六条规定，“机构编制管理机关对违反机构编制管理规定的行为，可以采取下列处理措施”，即“（一）通报批评；（二）建议改正或者责令限期纠正；（三）予以纠正；（四）建议财政部门对超编人员不予核拨经费；（五）建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分”。
4.《暂行规定》第十八条规定，“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中有下列行为之一的，由同级或者上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理”。其中，所列行为的第（一）项就是“违反规定干预下级职能配置、机构设置或者编制、职数配备的”。
5.《通知》指出，“严格执行机构编制审批程序和制度。凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批。其他任何部门和单位无权决定机构编制事项”。
“除专项机构编制法律法规外，各地区各部门拟订法规或法律草案不得就机构编制事项作出具体规定；在制定规范性文件和起草领导同志讲话时，涉及机构编制事项的，必须征求机构编制部门意见。确需增加和调整机构编制的，必须按规定权限和程序由机构编制部门专项办理”。
“上级业务部门不得干预下级部门的机构编制事项，不得要求下级部门设立与其业务对口的机构或提高机构规格，不得要求为其业务对口的机构配备或增加编制。各业务部门制定的行业标准，不得作为审批机构编制的依据”。
“对上级业务部门以下发文件、召开会议、批资金、上项目、搞评比、打招呼等方式干预下级部门机构设置、职能配置和人员编制配备的，要严肃查处”。
一、G省人民检察院以政策性文件方式干预案
【案情介绍】
2007年，G省人民检察院为了大力加强全省的反渎职侵权工作，在没有与省编办进行沟通、协商和核定编制的情况下，制发了《关于加强全省反渎职侵权工作的通知》，明确要求G省各市、县人民检察院分别按照一定标准配备相应人员和领导干部，这使得部分市、县人民检察院的实有人员和领导干部超过了同级编办实际核定的编制和领导职数。
【处 理】
省编办在调查核实有关事实的基础上，建议G省人民检察院以适当方式收回要求市、县人民检察院按一定标准配备反渎职侵权工作人员和领导干部的政策性文件，妥善解决好市、县人民检察院的超编人员和超领导职数人员。同时，视其情节决定是否进行通报批评。G省人民检察院主动与省编办进行沟通，接受了省编办的处理意见，发文废止了《关于加强全省反渎职侵权工作的通知》中有关机构编制事项的规定，并要求有关市、县人民检察院妥善安置超编人员。
【分 析】
这是一起上级主管部门以政策性文件方式硬性干预下级部门机构编制事项的典型案例。G省人民检察院的行为违反了《地方条例》第七条和《通知》的有关规定。政策性文件是政府部门进行日常管理的一个重要载体，出台文件的目的在于完成与部门职能相应的管理任务。如果文件的规定越位或不到位，就会对政府管理产生消极影响。针对案例中G省人民检察院擅自以文件形式要求市、县人民检察院按一定标准配备从事反渎职侵权工作的人员和领导干部，从而造成部分市、县从事反渎职侵权工作的实有人员和领导干部超过了核定编制和领导职数的违法违纪行为，机构编制管理机关根据《地方条例》第二十六条和《暂行规定》第十六条、第十八条之规定，可以视情节对省人民检察院的“条条干预”行为采取通报批评、建议改正或责令限期纠正、予以纠正等处理措施。如果市、县人民检察院认为确需增加从事反渎职侵权工作的人员、配备相应领导干部，市、县人民检察院可以与同级编办进行协调，并严格按照规定程序报批。
二、A市文化局以领导讲话方式干预案
【案情介绍】
A市B副市长分管该市文化系统，为了使A市进入“全省基层文化建设先进市”行列，B副市长批示召开全市基层文化建设工作会，全面部署该市基层文化建设工作。在工作会，B副市长发表讲话，除了对基层文化宣传工作进行动员和部署外，还特别强调指出，全市要大力加强基层文化工作者队伍建设，每个乡（镇）负责基层文化宣传工作的专职人员不得少于3人。会后，A市文化局开始督促各县（市）按照B副市长的讲话精神配备工作人员，在此过程中，有些县（市）出现超编现象。
【处 理】
省编办接到举报后，着手进行调查核实，发现A市有一半以上的乡（镇）超编配备了基层文化工作人员。在与A市相关部门进行沟通后，省编办建议该市立即改正乡（镇）超编配备基层文化工作人员的问题，妥善安置超编人员。
【分 析】
这是一起上级主管部门以领导讲话方式干预下级部门机构编制事项的典型案例。A市文化局的行为违反了《地方条例》第七条和《通知》的有关规定。领导讲话是领导机关和领导者个人意志的一种体现，它虽然具有一定的权威性，但不能与法律法规或政策相悖。针对案例中A市文化局以B副市长讲话为依据，要求基层按一定标准配备从事基层文化建设的工作人员，从而造成A市一半以上乡（镇）从事基层文化建设工作的实有人员超过了核定编制的违法违纪行为，机构编制管理机关根据《地方条例》第二十六条和《暂行规定》第十六条、第十八条之规定，以及《通知》精神，可以视情节对A市文化局的“条条干预”行为采取通报批评、建议改正或责令限期纠正、予以纠正等处理措施。如果A市为了工作需要确需增加从事基层文化建设的工作人员，市、县文化局可以与同级编办进行协调，按照规定程序报批，以解决基层文化建设人手不够的问题。
三、D省民政厅以项目资金审批方式干预案
【案情介绍】
在加强救灾和社会救济工作的号召下，D省民政厅规定，如果县（市）民政局设立了负责救灾和社会救济工作的科（室、股），并配备了3名编制，每年可以得到专项资金30万元。如果没有设立相关内设机构，也未达到规定的编制数，则视情况拨付专项资金。有些县（市）为了得到这笔专项资金，给民政局超编配备了有关人员。
【处 理】
D省编办获知有关情况后，对此事进行了调查核实，确认省民政厅有此规定。随后，D省编办主动与省民政厅沟通，建议其改正“条条干预”的违法违纪行为，但省民政厅置之不理。D省编办向省编委领导报告，省编委主任作出批示，要求严格依照法规、政策办理。D省编办按照省编委领导的批示精神，在全省通报批评了D省民政厅的违规干预行为，并责令省民政厅限期纠正，超编县（市）民政局认真解决超编人员的安置问题。
【分 析】
这是一起上级主管部门以项目资金审批方式干预下级部门机构编制事项的典型案例。D省民政厅的行为违反了《地方条例》第七条和《通知》的有关规定。项目资金审批是地方政府部门管理经济和社会事务的一种行政手段，但D省民政厅借项目资金审批之名行违法违纪之实，背离了项目资金审批这一行政手段的本义。针对案例中D省民政厅以项目资金审批为手段，要求县（市）民政局设立救灾和社会救济工作的内设机构，并按一定标准配备编制，从而造成部分县（市）民政局人员超编的违法违纪行为，以及省民政厅对其“条条干预”行为的认识和态度，机构编制管理机关根据《地方条例》第二十六条和《暂行规定》第十六条、第十八条之规定，以及《通知》精神，可对其进行较为严厉的处理，以起到警示作用，维护机构编制工作的权威性和严肃性。同时，机构编制管理机关要主动向D省民政厅宣传《地方条例》、《通知》和《暂行规定》的有关规定，帮助民政部门增强依法用编的意识。
四、E市建设局以业务规划和意见方式干预案
【案情介绍】
E市建设局出台了一个业务规划，在规划中提出，到2015年在全市范围内建立科学完善的建筑质量工程监管网络。为此，E市建设局对各项业务工作进行了细化与分解，并且规定各县（市、区）建设局的编制配备要按业务工作量逐年递增，达到一定比例。目前，该规划已报分管市领导审批，正准备实施。
【处 理】
省编办知悉后，责成E市编办按正常程序对此事进行了调查了解，确认E市建设局出台的业务规划干预了机构编制事项，是违法违纪行为。市编办在与市建设局沟通后，决定由市建设局撤销业务规划中涉及机构编制事项的规定，维护机构编制的集中统一管理。
【分 析】
这是一起上级主管部门以业务规划和意见方式干预下级部门机构编制事项的典型案例。E市建设局的行为违反了《地方条例》第七条和《通知》的有关规定。政府部门出台业务规划本无可厚非，但业务规划应仅限于其职能范围，不能擅自拓展规划范围，违规干预其他领域的事项。针对案例中E市建设局以中长期业务规划为手段，要求各县（市、区）建设局按业务工作量逐年递增编制的违法违纪行为，机构编制管理机关根据《地方条例》第二十六条和《暂行规定》第十六条、第十八条之规定，以及《通知》精神，可采取通报批评、建议改正或责令限期纠正、予以纠正或建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分的处理措施，制止这一违法违纪行为，把“条条干预”的危害性降到最低程度。同时，机构编制管理机关要主动向E市建设局宣传《地方条例》、《通知》和《暂行规定》的有关精神，按照规定的权限与程序帮助其解决机构编制方面的问题。
五、F市公路管理局以责任目标考核方式干预案
【案情介绍】
F市公路管理局制定了一套详细的全市公路管理责任目标考核指标体系，每年第四季度组织专人对全市公路管理系统进行考核评估。在考核指标体系中，第一部分是组织领导，它规定要有健全的组织机构，县级公路段人员不少于8名，未达到标准的要扣5分。为了不被扣分，各县（市）均按照这一标准配备人员，造成部分县（市）公路段超编进人。
【处 理】
F市编办通过“
【分 析】
这是一起上级主管部门以责任目标考核方式干预下级部门机构编制事项的典型案例。F市公路管理局的行为违反了《地方条例》第七条和《通知》的有关规定。责任目标考核体现了行政权力与行政责任的结合，在政府内部管理过程中采用较多。行政权力是有限的相应的责任也是有限的，不能用有限的行政权力承担越权的或无限的行政责任。针对案例中F市公路管理局以责任目标考核为手段，要求各县（市）公路段按不少于8人配备人员的违法违纪行为，机构编制管理机关根据《地方条例》第二十六条和《暂行规定》第十六条、第十八条之规定，以及《通知》精神，可以视情节对F市公路管理局采取通报批评、建议改正或责令限期纠正、予以纠正等处理措施。同时，机构编制管理机关还应主动向F市公路管理局宣传《地方条例》、《通知》和《暂行规定》的有关精神，并根据实际情况和规定程序妥善解决F市公路管理系统的机构编制问题。
六、H县文明办以创优方式干预案
【案情介绍】
J市H县文明办为了深入推进本县精神文明创建活动，在全县部署了创建文明乡镇的工作，并制定了详细的检查评比细则。在细则中，县文明办规定申报文明乡镇的乡或镇必须配置3名编制，专门配备相关人员从事文明乡镇创建工作。若此项未达标，扣除10分。为了争取“文明乡镇”的奖牌，各乡镇纷纷超编配备人员，其他部门群起效仿，引起干部、群众的不满，造成了恶劣的社会影响。
【处 理】
J市编办接到群众来信举报后，立即进行调查，确认H县文明办擅自制定相关涉及机构编制事项的评比细则，直接造成75%以上乡镇发生超编进人的违法违纪行为。根据相关法规、政策规定，J市编办决定在全市范围内通报批评H县文明办的违法违纪行为，并责令其限期纠正，妥善安置超编人员。
【分 析】
这是一起上级主管部门以创优方式干预下级部门机构编制事项的典型案例。H县文明办的行为违反了《地方条例》第七条和《通知》的有关规定。创优是精神文明建设过程中的一个重要载体，它应承载的是精神文明建设的内容，而不应涉及机构编制事项，随意拓展载体的内涵超越了部门的职责。针对案例中H县文明办以创建文明乡镇为手段，要求各乡镇按3名编制标准配备人员并造成不良社会影响的违法违纪行为，机构编制管理机关根据《地方条例》第二十六条和《暂行规定》第十六条、第十八条之规定，以及《通知》精神，可以对H县文明办采取通报批评、建议改正或责令限期纠正、予以纠正等处理措施。同时J市编办可委托H县编办向该县文明办宣讲《地方条例》、《通知》和《暂行规定》的有关内容，解释编制审批、配备的正常程序。
七、K省卫生厅以评比表彰方式干预案
【案情介绍】
K省卫生厅为推动全省爱国卫生运动深入发展，以通知形式印发了评比爱国卫生工作先进单位和先进工作者的细则。细则明确规定，各省辖市必须成立爱卫办，并配备5名以上工作人员。由于K省卫生系统机关基本上处于满编状态，因此，如按照此规定配备人员，大部分省辖市不得不超编进人。事实上，已有部分省辖市的卫生局超编进人。
【处 理】
K省编办接到举报后，与省卫生厅进行沟通，确认省卫生厅制发了涉及机构编制事项的评比细则。根据相关法规、政策，省编办建议省卫生厅发文改正其违法违纪行为，并要求省卫生厅对部分市超编进人问题予以妥善解决。
【分 析】
这是一起上级主管部门以评比表彰方式干预下级部门机构编制事项的典型案例。K省卫生厅的行为违反了《地方条例》第七条和《通知》的有关规定。用评比表彰的办法推动政府部门工作是一种常用的行政方法，评比内容因不同政府部门而相异，但以评比表彰方法达到或实现部门利益是不恰当的。针对案例中K省卫生厅以评比爱国卫生工作先进单位为手段，要求各省辖市按一定标准配备爱卫办工作人员并造成部分市超编进人的违法违纪行为，机构编制管理机关根据《地方条例》第二十六条和《暂行规定》第十六条、第十八条之规定，以及《通知》精神，依照其行为造成的现实影响，可采取通报批评、建议改正或责令限期纠正、予以纠正等处理措施。同时，要主动向K省卫生厅宣讲《地方条例》、《通知》和《暂行规定》的有关内容，解释机构编制审批的正常程序，帮助其解决机构编制管理中的实际问题。
八、J省综治办以达标验收方式干预案
【案情介绍】
J省近年来大力推进平安建设，省综治办借此机会发文明确规定，全省乡镇综治办必须配备3名工作人员，否则，视为平安建设不达标乡镇。而且，每年省综治办都下到乡镇进行检查验收，核实乡镇对综治办人员发放的财政补贴是否到位。为了顺利通过达标验收，大部分乡镇不得不超编进人。
【处 理】
J省编办通过“
【分 析】
这是一起上级主管部门以达标验收方式干预下级部门机构编制事项的典型案例。J省综治办的行为违反了《地方条例》第七条和《通知》的有关规定。社会治安综合治理是每一级党政部门的分内之责，衡量一个地区社会治安综合治理成效的重点不在于机构编制，而是该地区的犯罪发生率、破案率、人民群众的安全感等实实在在的治理状况，抓住机构编制做文章是舍本逐末之举。针对案例中J省综治办以平安建设达标验收为手段，要求全省乡镇按一定标准配备综治工作人员并造成大部分乡镇超编进人的违法违纪行为，机构编制管理机关根据《地方条例》第二十六条和《暂行规定》第十六条、第十八条之规定，以及《通知》精神，视其情节并依照其行为造成的现实影响，可采取通报批评、建议改正或责令限期纠正、予以纠正等处理措施。与此同时，机构编制管理机关要主动向J省综治办宣讲《地方条例》、《通知》和《暂行规定》的有关内容，解释编制审批、配备的正常程序。如果乡镇确需配备综治工作人员，有关部门可与机构编制管理机关沟通，按规定的权限与程序办理报批手续。
九、M省林业局以部门职能调整方式干预案
【案情介绍】
M省政府对部分厅、局的职能进行了调整，原农业厅承担的省绿化委员会办公室的全部职能划入省林业局，市、县相关职能也相应划转。为了确保市、县林业局充分履行绿化委员会办公室的职能，省林业局专门发文，要求各市、县林业局分别按不少于4名、2名的编制标准配备工作人员，并对此开展专题督查活动。有部分市、县林业局已满编，短期内无法调剂，但为了贯彻上级指示精神，只能超编配备工作人员。
【处 理】
M省编办经过调查核实，确认省林业局借职能调整之名要求市、县林业局增加工作人员，造成部分市、县林业局超编进人。省编办向省编委领导报告了省林业局违规干预机构编制事项的问题，省编委领导作出批示：从严查处。根据省编委领导的批示精神，省编办决定对省林业局的违法违纪行为予以通报批评，并责令省林业局限期纠正，同时妥善解决好超编人员问题。
【分 析】
这是一起上级主管部门以部门职能调整方式干预下级部门机构编制事项的典型案例。M省林业局的行为违反了《地方条例》第七条和《通知》的有关规定。部门职能调整并不必然伴随机构的设立和编制的增加，部门借职能调整之时趁机拓展自己的地盘，是追逐部门利益、只顾“小我”、罔顾大局的集中体现。针对案例中M省林业局以部门职能增加为借口，要求市、县分别按一定标准配备工作人员，并造成部分市、县林业局超编进人的违法违纪行为，机构编制管理机关根据《地方条例》第二十六条和《暂行规定》第十六条、第十八条之规定，以及《通知》精神，视其情节并依照其行为造成的实际影响，可采取通报批评、建议改正或责令限期纠正、予以纠正等处理措施。如果省林业系统部门职能调整后，工作任务增加，现有人手难以调剂，确需增加编制，各级林业部门应与同级机构编制管理机关沟通，按照规定的程序报批。
(摘自中央编办和江苏省编办合作编写的《机构编制违法违纪案例选编》)
